Auteur: Hajé van Egmond

Tekst: Kees Hagendijk, bericht is eerder gepubliceerd op de website van Neprom

Nieuwe regels, nieuwe rollen in het bouwtoezicht

Als alles goed gaat treedt over ruim een jaar een nieuw stelsel van bouwtoezicht in werking. Een belangrijke rol hierin is weggelegd voor de kwaliteitsborger. Wat verandert er voor opdrachtgevers en aannemers? En welke rol gaat het bevoegd gezag (nog) spelen?
Je kunt het de privatisering van het bouwtoezicht noemen: de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) die op 14 mei dit jaar door de Eerste Kamer kwam. Dat klopt in zoverre dat het bevoegd gezag een deel van zijn werk uit handen geeft aan private partijen. Toetsing van bouwwerken aan de eisen van het Bouwbesluit zal voortaan worden gedaan door een nieuwe speler in het stelsel: de onafhankelijke kwaliteitsborger. Wat niet betekent dat de overheid afstand doet van haar handhavende rol. Het bevoegd gezag kan uiteindelijk de ingebruikname van een bouwwerk verhinderen. Verder blijft de stelselwijziging – met verwachte ingangsdatum 1 januari 2021 (Red: 1 juli 2022) – de eerste drie jaren beperkt tot een categorie eenvoudige bouwwerken met gering risico. Tot deze Gevolgklasse 1 behoren onder meer bedrijfshallen met nevenfunctie, kleine fiets- en voetgangersbruggen, en (de hoofdmoot) grondgebonden woningen. Voor appartementengebouwen geldt voorlopig nog het oude regime.

Knip
In een gezamenlijke informatiebijeenkomst die de NEPROM en Aedes op 31 oktober jl. organiseren komen de finesses van de nieuwe wet aan bod. Hajé van Egmond (Stichting Instituut voor Bouwkwaliteit) schetst hoe de Wkb ingepast wordt in de brede Omgevingswet die naar verwachting eveneens per 2021 ingaat. De Omgevingswet brengt namelijk een ‘knip’ aan tussen een omgevingsplanactiviteit en een bouwactiviteit. De omgevingsplanactiviteit betreft de ruimtelijke aspecten van het bouwwerk, zoals bestemmingsplan, welstand, milieu, geluid, omgevingsveiligheid. De bouwactiviteit betreft de technische aspecten van het gebouw volgens de eisen van het Bouwbesluit. Onder de Omgevingswet krijgt het Bouwbesluit trouwens een nieuwe naam: Besluit bouwwerken leefomgeving (BBL).

Beide activiteiten kunnen los van elkaar vergunningvrij of vergunningplichtig zijn. Het al of niet vergunningvrij zijn van een omgevingsplanactiviteit verschilt per gemeente. Dat geldt niet voor de bouwactiviteit, de vrijstellingen daarvoor worden door het rijk bepaald.

De Wkb heeft alleen betrekking op de bouwactiviteit. Indien die voor een bepaald bouwwerk (voorlopig alleen uit Gevolgklasse 1) vergunningsplichtig is komt de kwaliteitsborger in het spel. Dit zal in de regel een bedrijf moeten zijn (architectenbureau, ingenieursbureau) en geen zelfstandige, omdat er een zeer breed kennisniveau (ontwerp, constructies, bouwfysica, installaties) aanwezig dient te zijn. Als onafhankelijk controleur mag de kwaliteitsborger geen dubbele petten dragen. Hij mag niet tegelijk als adviseur of in welke andere rol dan ook bij het bouwwerk betrokken zijn.

Bouwmelding
De kwaliteitsborger wordt gecontracteerd door of de opdrachtgever/vergunninghouder of de aannemer. Voor zijn taak maakt de kwaliteitsborger gebruik van een erkend instrument waarvan er verschillende aangeboden worden. Aan de hand hiervan stelt hij een borgingsplan op. Hierin worden de bijzondere aandachtspunten (risico’s) van het bouwplan beschreven en de wijze waarop daarmee omgegaan zal worden. Nadat de omgevingsvergunning voor een bouwplan is verkregen, moet (minimale termijn vier weken voor start van de bouwactiviteit) een zogenoemde bouwmelding plaatsvinden. Hierbij dient de aanvrager het borgingsplan en de gegevens van de kwaliteitsborger in. Twee dagen voor aanvang van de bouw moet – net als nu – een melding Start bouw plaatsvinden.

Gereedmelding
Gedurende de bouw monitort de kwaliteitsborger of daadwerkelijk aan de voorschriften wordt voldaan. Concreet zal hij zaken controleren als de wapening en de constructie van balkons en vloeren, het ventilatiesysteem, het isolatiepakket, energetica en dergelijke meer. Wanneer het bouwwerk gereed is, stelt de kwaliteitsborger een verklaring op waarin een ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ wordt uitgesproken dat het bouwwerk aan de wettelijke eisen voldoet. De verklaring moet, tezamen met een dossier bevoegd gezag, door de vergunninghouder aan het bevoegd gezag worden overlegd. Dit heet de gereedmelding.

Van Egmond merkt nog op dat dit dossier en de verklaring verplicht zijn. Dit in tegenstelling tot een tweede dossier dat op grond van de Wkb wordt geïntroduceerd: het consumentendossier. Met het consumentendossier moet de aannemer bij oplevering aan zijn opdrachtgever aantonen wat er gebouwd is, inclusief aanvullende informatie over het gebruik en onderhoud van het gebouw. Opdrachtgever en aannemer kunnen contractueel overeenkomen dat levering van dit dossier achterwege blijft.

Wanneer het bevoegd gezag niet binnen tien dagen reageert op de gereedmelding, mag het bouwwerk in gebruik worden genomen. Zijn er wel bezwaren, dan krijgt de vergunninghouder bericht en kan de gemeente de ingebruikname formeel verbieden.

De gereedmelding hoeft trouwens niet te wachten op de volledige afwerking van een bouwwerk. Werkzaamheden als stuc- en schilderwerk bijvoorbeeld vallen niet onder het Bouwbesluit en kunnen dus ook na de gereedmelding nog plaatsvinden.

Aansprakelijkheid
Wico Ankersmit van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland wijst op een subtiel juridisch punt. Het bevoegd gezag geeft met deze procedure geen goedkeuringsstempel af dat het bouwwerk aan de eisen voldoet. De aannemer of verkoper kan zich op grond van de kennelijk toegestane ingebruikname niet vrijwaren van publiekrechtelijke aansprakelijkheid voor mankementen die daarna aan het licht treden. Via een gelijktijdige aanpassing in het Burgerlijk Wetboek wordt daarnaast de aansprakelijkheid van de aannemer vergroot: deze is in alle gevallen verantwoordelijk en aansprakelijk voor bouwfouten, ook na oplevering, tenzij hij kan aantonen dat de fout hem niet toe te wijzen is.

Tevens wordt de waarschuwingsplicht van de aannemer ten opzichte van de opdrachtgever aangescherpt. Onderdelen die niet uitvoerbaar zijn binnen de wettelijk eisen moeten schriftelijk en ondubbelzinnig gemeld worden. Als gevolg van de verhoogde aansprakelijkheid zullen aannemers op hun beurt van onderaannemers en leveranciers meer waarborgen verlangen. Op deze manier wordt kwaliteit in de hele keten versterkt.

Van beloofde naar gerealiseerde kwaliteit
Ankersmit ziet de winst vooral in een verschuiving in de kwaliteitstoetsing, namelijk van bouwplan naar daadwerkelijk gerealiseerd bouwwerk. “We gaan van beloofde kwaliteit naar gerealiseerde kwaliteit. En de risicobeoordeling gebeurt voorin het proces, niet achterin.” Het aan te leveren bouwdossier zal dan ook de gerealiseerde situatie documenteren, met de actuele tekeningen en berekeningen. Doordat de kwaliteitsborger in het hele bouwproces meeloopt, is de kans dat er aan het eind of na de oplevering fouten voor de dag komen minder groot. De kwaliteitsborger wil kunnen instaan voor de verklaring die hij aan het eind geacht wordt af te geven. Voldoet het gebouw niet aan de voorschriften, dan zal hij de verklaring niet afgeven.

Een nieuwe rijksdienst, de toelatingsorganisatie, ziet toe op de geschiktheid van kwaliteitsinstrumenten en controleert de werking van het nieuwe stelsel via steekproefsgewijze inspecties op de bouw.

Interne kwaliteitsborging
Aannemers is het geraden bouwkwaliteit niet louter van de kwaliteitsborger te laten afhangen maar binnen de eigen organisatie op poten te zetten. “Hoe meer de aannemer aan voorwerk doet, hoe minder werk de kwaliteitsborger heeft”, aldus Van Egmond. Marco Kranenburg van ERA Contour kan dat bevestigen. ERA draait al vanaf 2014 pilotprojecten volgens het nieuwe kwaliteitssysteem. “Als de interne kwaliteitsborging goed is, kan de externe kwaliteitsborger volstaan met een aantal audits, een aantal rondjes bouwplaats en het dossier.” Het vergt uiteraard wel tijd en inspanning om je organisatie zover te krijgen.

De kwaliteitsborger vormt ook een kostenpost die zich moet terugverdienen. Kranenburg zegt de indruk te hebben dat de nieuwe aanpak inderdaad meer bouwkwaliteit oplevert: “Het is nog te vroeg voor een harde claim, maar we zien al wel een daling van de aantallen servicepunten.” ERA contracteert de kwaliteitsborger zelf en die gebruikt daarbij steeds hetzelfde instrument. “Het is niet handig om per project van proces en systeem te veranderen.”

Wat woningbouw betreft lenen unit-bouw, concept-bouw en gekwalificeerde bouwsystemen zich uitstekend voor soepele kwaliteitsborging bij verschillende projecten, zegt Ankersmit. En gefaseerde oplevering is ook geen probleem, aldus Van Egmond. Het bevoegd gezag kan namelijk van handhaving afzien indien er zicht op legalisatie bestaat. Ontstaan er tijdens de bouw namelijk onoverkomelijke problemen dan zal de kwaliteitsborger de gemeente inlichten. Eerder gereedgekomen woningen kunnen dus bij uitblijven van deze signalen al opgeleverd worden voordat het project als geheel gereed gemeld en vervolgens formeel in gebruik genomen wordt.

Relativering
Voor corporatie Woonbedrijf Eindhoven – opdrachtgever of afnemer van woningbouwprojecten – is het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging eerder een aanvulling op het eigen kwaliteitssysteem dan een grote vernieuwing, relativeert Paul Terwisscha van Scheltinga. “De aansprakelijkheid wordt beter geregeld en het consumentendossier is echt van toegevoegde waarde. Toch hebben we het slechts over het wettelijk minimum. Sinds tien jaar werken wij met prestatiecontracten en een kwaliteitsacceptatieplan. Dat gaat een stuk verder. Kwaliteit bij de aannemer zelf is natuurlijk het beste systeem. In die zin beschouw ik het nieuwe stelsel eerder als leertraject. Om de zesjescultuur van de bouw eens echt te doorbreken.”

Kranenburg formuleert de gewenste omslag anders: “Het uiteindelijke doel is om wat robuuster te ontwerpen. Nu is de praktijk vaak om dicht naar het Bouwbesluit toe te werken. Gaat er dan iets fout dan heb je nul marge.”

Delft is al langer geleden overgestapt op toezicht op afstand, vertelt Wim Kruf van het plaatselijke bouw- en woningtoezicht. Het nieuwe stelsel is welkom maar voor Delft niet echt nieuw qua gedachte. “Als bevoegd gezag zijn wij het uiterste vangnet. Die omslag maakten wij jaren geleden al.” Bouwtechnische tekortkomingen of fouten treffen in de eerste plaats de opdrachtgever, is de redenering. De opdrachtgever is eerstverantwoordelijke en moet weten wat hij doet. Bijvoorbeeld kiezen voor een goede aannemer. Het Delftse bevoegd gezag focust vooral op gevolgen voor de omgeving, dus de omgevingsplanactiviteit.

Leges
Tijdens de bijeenkomst zijn er veel vragen over een mogelijke verlaging van leges ter compensatie van de kosten van de kwaliteitsborger. Een op een zit dat er niet in, zegt Ankersmit, maar vergunningvrije activiteiten, waarvan de lijst alleen maar toeneemt, zijn automatisch ook vrij van leges. Op termijn zullen de leges voor bouwen waarschijnlijk helemaal verdwijnen, verwacht hij. Financiering van het toezicht zal dan wel uit een andere bron moeten komen.

Naar 10% pilotprojecten
Om goed voorbereid te zijn, is het aan te bevelen om nu al met de nieuwe kwaliteitsborging aan de slag te gaan via pilotprojecten. Daarvan zijn er de afgelopen jaren al een aantal gestart. Gemeenten tonen inmiddels toenemend interesse en zijn soms zelfs bereid wat aan de kosten mee te betalen, weet Emile Jansen van Nieman Raadgevende Ingenieurs. Pilots zijn ook van belang om uit te vinden of het stelsel goed functioneert en eventueel zaken bij te stellen. Doel is om per 1 juli 2020 bij 10% van Gevolgklasse 1 volgens het nieuwe toezicht te werken. Mocht dat niet gehaald worden of treden er te veel strubbelingen op, dan is uitstel van de wet mogelijk. Want, zegt Ankersmit, goed functionerend bouwtoezicht heeft altijd prioriteit.